Круглый стол в Совете Федерации «Формирование стратегии пространственного развития Российской Федерации: проблемы и перспективы»

Рекомендации

Участники «круглого стола», проведенного Комитетом по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера 19 ноября 2015 года с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, научных и общественных организаций, а также хозяйствующих субъектов, обсудив вопрос о проблемах и перспективах формирования стратегии пространственного развития Российской Федерации, отмечают следующее.

Под пространственным развитием понимается деятельность, направленная на решение государственных задач управления развитием территорий (оптимальным расселением населения, размещением производительных сил и т.д.) как целостным объектом регулирования и включающая инструменты такого управления. Пространственное развитие территорий является одним из центральных вопросом государственной политики, так как от эффективности решения этой задачи зависит обеспечение территориальной целостности, социально-экономической стабильности и безопасности государства.

Для Российской Федерации, крупнейшей по территории, протяженности и численности населения стране мира, вопросы пространственной организации имеют особо важное значение. Изучение этого вопроса началось еще в 1915 году в рамках Комиссии по изучению естественных производительных сил России, возглавлявшейся В.И. Вернадским. В советский период проблемам равномерного распределения производственных сил и трудовых ресурсов по территории страны также уделялось пристальное внимание государства. С 1960-х годов была сформирована признанная во всем мире научная школа пространственного развития экономики страны и на основе проведенных исследований были разработаны стратегические документы: Генеральная схема развития и размещения производительных сил и Генеральная схема расселения. Однако в 1990-е годы в условиях доминирования ультралиберальной идеологии система территориального планирования существенно деградировала, и обсуждение вопросов пространственного развития вновь активизировалось лишь с середины 2000-х годов.

В своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации и других выступлениях Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на то, что велением времени является решительный шаг в сторону децентрализации развития, новая география экономического роста и рынка труда, новые отрасли и новые центры промышленности, науки и образования, новая, современная социальная среда во всех российских регионах, городах, поселках. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию российской Федерации 12 декабря 2012 года отмечается необходимость «глубоко проработать все аспекты сбалансированного пространственного развития страны …, нужна своего рода инвестиционная карта России, чтобы дать инвесторам ясный сигнал, на каких территориях выгоднее, разумнее работать, создавать те или иные производства и на какую поддержку государства бизнес может и вправе рассчитывать в ближайшее время».

По оценкам специалистов, существующая схема пространственной организации Российской Федерации является неэффективной, что обходится ей ежегодными потерями в объеме 2-3% ВВП. Имеющиеся в этой сфере проблемы (отток населения за счет миграции, низкий уровень эффективности производства, невысокая степень диверсификации и инновационности региональной экономики и др.) определяются рядом объективных и субъективных факторов.

Огромный размер территории Российской Федерации, многообразие климатических зон, особенности расселения населения, условий экономической деятельности (удаленность или близость к развитым экономическим центрам, доступ к крупным транспортным коридорам и т.д.) и специализации различных регионов обусловливают наличие значительных диспропорций в их развитии (неоднородности заселенности и хозяйственного освоения).

Так, за Уралом на четырех пятых всей территории страны живет всего лишь 20 млн. человек. Если плотность населения в западных и центральных регионах страны составляет от 3 до 5 тыс. чел/км² (в г. Москве — 4857 чел/км², в г. Санкт-Петербурге – 3711 чел/км²), то на Дальнем Востоке и в Сибири – зачастую менее 1 чел/км² (в Ямало-Ненецком автономном округе – 0,7 чел/км², в Камчатском крае – 0,68 чел/км², в Республике Саха (Якутия) – 0,31 чел/км², в Чукотском автономном округе – 0,07 чел/км²).

Похожая ситуация сложилась и с состоянием экономик регионов. Доля 10 субъектов Российской Федерации в ВВП страны больше, чем у всех остальных субъектов Российской Федерации. По данным Росстата, по итогам 2014 года ВРП г. Москвы составил около 12,4 трлн. рублей, Московской области – 2,7 трлн. рублей, а, например, Республики Тыва – всего 44,8 млрд. рублей. Наблюдается и ощутимый разброс по объему ВРП на душу населения – от 4 млн. рублей в Ненецком автономном округе, до 88 тысяч рублей в Чеченской Республике.

Различия между минимальными и максимальными значениями индикаторов человеческого потенциала также значительно различаются: уровень безработицы колеблется от 0,9% до 55%, фактическое конечное потребление на душу населения – от 29,4 тыс. рублей до 321 тыс. рублей, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума от общей численности населения – от 5,5% до 84,7%.

Значительно разнятся от региона к региону и другие показатели социально-экономического развития.

Для сглаживания диспропорций развития регионов, оптимизации размещения в них трудовых и производственных ресурсов создан ряд механизмов рационального размещения производственных сил (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития и другие) и расселения населения (программа привлечения соотечественников, утверждение перечня регионов, привлечение трудовых ресурсов в которые является приоритетным). Однако принимаемые меры зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный характер.

Так, анализ функционирования особых экономических зон (ОЭЗ) показывает, что в настоящее время эффективность их деятельность является недостаточно высокой. Счетная палата Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий по эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на развитие инфраструктуры ОЭЗ, отмечала неудовлетворительные показатели по объему привлеченных инвестиций частных компаний в расчете на вложенные бюджетные средства, прибыльности их деятельности, созданию рабочих мест и т.д.

Важную роль в обеспечении пространственного развития страны имеет создание в этой сфере адекватной стоящим задачам нормативной правовой базы.

В настоящее время вопросы пространственного развития регулируются в ряде федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Так, в 2004 году был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, регулирующий вопросы разработки документов территориального планирования на основе совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

В 2014 году вступил в силу Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в котором определяются основы стратегического планирования в Российской Федерации, перечень документов и полномочия федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.

В указанном Федеральном законе установлено, что одним из основных документов стратегического планирования является стратегия пространственного развития Российской Федерации, определяющая приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленная на поддержание устойчивости системы расселения на территории страны.

Во исполнение Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» постановлением Правительства России от 20 августа 2015 года № 870 утверждено «Положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации» (далее – Положение), а также «Правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации».

В Положении устанавливается, что стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии национальной безопасности Российской Федерации.

Однако следует отметить, что в настоящее время основы регионального развития определяются «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, которые являются устаревшими и не соответствующими требованиям времени, в связи с чем они не могут быть положены в основу разработки стратегии пространственного развития.

В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не определен согласованный порядок разработки стратегических документов, в связи с чем работа над такими важными документами, как стратегия пространственного развития, может осуществляться в условиях отсутствия других документов, от которых в значительной степени зависит определение приоритетов, целей и задач регионального развития Российской Федерации и мер по их достижению и решению.

Также субъектами Российской Федерации отмечается, что установленные в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» сроки разработки стратегических документов на федеральном и региональном уровнях не синхронизированы, что может привести к их несогласованности.

Вызывает определенную озабоченность также ход работы по разработке стратегии пространственного развития, которая в соответствии с указанным федеральным законом должна быть закончена до 1 января 2017 года. При этом к ее разработке должны быть привлечены федеральные министерства и ведомства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, научные, проектные и исследовательские организации. Однако до настоящего времени отсутствует информация о результатах работы межведомственной рабочей группы по подготовке стратегии, о разработанном проекте концепции стратегии и самой стратегии.

Формирование и эффективная реализация стратегии пространственного развития возможны только в увязке с оптимальным функционированием других элементов системы стратегического планирования, которой до настоящего времени присущ ряд серьезных недостатков: плохая согласованность документов стратегического планирования на разных уровнях управления в связи с отсутствием единых методологических подходов к формированию, реализации и оценке эффективности этих документов, недостаточное использование при осуществлении стратегического планирования возможностей современных информационных технологий, слабая включенность в систему стратегического планирования муниципального уровня управления, обособленность государственных, общественных институтов и субъектов экономической деятельности в достижении целей социально-экономического развития государства.

Участники «круглого стола», отмечая важную роль стратегического планирования, включая пространственное развитие территорий, в обеспечении сбалансированного развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, считают необходимым принятие ряда дополнительных мер в этой сфере, в связи с чем рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации:

В целях обеспечения развития институциональных основ системы стратегического планирования принять меры по:

• своевременной разработке и принятию предусмотренных Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» документов стратегического планирования в соответствии с установленными порядком и сроками, а также привести в соответствие с этим Федеральным законом действующие федеральные и региональные документы стратегического планирования, принятые до дня его вступления в силу;
• обеспечению при разработке стратегии пространственного развития Российской Федерации необходимости: определения концептуальных подходов к пространственному развитию государства в условиях глобализации рынков; оптимального размещения производительных сил на основе формирования агломераций как опорного каркаса пространственного развития; пространственной представленности социального капитала; совершенствования механизмов управления пространственным развитием; внедрения новых инструментов прогнозирования и планирования пространственного развития.
• подготовке нормативных правовых актов, регулирующих вопросы создания и функционирования агломераций как самостоятельного объекта управления и средства пространственной реорганизации экономического потенциала на основе идеологии перехода к инновационной модели российской экономики;
• ускорению внедрения новых инструментов прогнозирования и планирования с использованием современных методов экономико-математического моделирования, повышению уровня качества составления и надежность показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в целях подготовки обоснованных финансовых решений и обеспечения принципа достоверности бюджета;
• разработке методических рекомендаций по разработке прогнозов, стратегий и программ на федеральном, региональном и местном уровнях;
• совершенствованию инструментов, направленных на оптимальное функционирование системы стратегического планирования, включая развитие информационной системы на основе разработки новых технологий и создания необходимой для этой цели инфраструктуры, внедрение современных методов сбора, анализа и объективной оценки информации, повышение качества статистических исследований и статистических прогнозов.

В целях развития транспортной и иных инфраструктур в рамках пространственного планирования принять меры по:

• совершенствованию системы транспортного планирования и прогнозирования, основанной на транспортно-экономическом балансе, топологии транспортной сети (создание прямых транспортных связей между крупными центрами социально-экономического развития с увеличение радиуса эффективной транспортной доступности городских агломераций (до 50 км и более) в режиме маятниковой миграции населения, переход в перспективе от линейно-радиальной пространственной структуры транспортной системы к сетевой структуре транспортных коммуникаций с большим количеством альтернативных связей) в целях обеспечения комплексности, сбалансированности и устойчивости развития транспорта;
• развитию инфраструктуры и технологий пассажирского транспорта общего пользования, созданию инфраструктуры скоростного и высокоскоростного пассажирского движения на всех уровнях, в том числе в городах, развитию региональной авиации, созданию доступной транспортной среды на всех видах транспорта для граждан с ограниченными возможностями (инвалидов, других групп маломобильных граждан), обеспечению ценовой доступности услуг транспорта, имеющих социальную значимость, в целях повышения мобильности населения;
• развитию транспортных систем крупных городских агломераций с расширением использования технологий глобальной навигационной системы ГЛОНАСС, высокоэффективных инфотелекоммуникационных технологий и интеллектуальных транспортных систем;
• поддержке за счет целевого бюджетного финансирования пассажирского железнодорожного сообщения с малонаселенными пунктами, а также внутрирегиональных авиаперевозок при отсутствии альтернативных видов транспортного сообщения;
• правовому обеспечению реализации межрегиональных и межуровневых инвестиционных проектов, направленных на создание транспортной, энергетической и других инфраструктур, а также построения межрегиональных схем интегрирования производства.

В целях развития системы расселения населения принять меры по:

• совершенствованию правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение миграционной мобильности населения;
• определению социальных стандартов и качества жизни населения в целях создания в населенных пунктах благоприятной среды для проживания;
• разработке эффективных механизмов государственной поддержки модернизации экономики моногородов и градообразующих предприятий;
• правовому регулированию порядка ликвидации депрессивных населенных пунктов при отсутствии возможности перепрофилирования их экономики и трудоустройства трудоспособного населения;
• развитию малых городов, их социальной сферы и экономической основы существования, сохранению в них самобытной культурно-исторической среды;
• внесению изменений в Методику разработки прогноза баланса трудовых ресурсов, утвержденную приказом Минздравсоцразвития России от 29 февраля 2012 года № 178н, предусматривающих разработку прогноза баланса трудовых ресурсов в территориальном разрезе и по профессионально­квалификационным группам.

В целях финансового обеспечения формирования системы стратегического планирования принять меры по:

• выделению необходимых бюджетных средств на подготовку документов, предусмотренных в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
• обеспечению учета при подготовке государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ, реализуемых на условиях софинансирования с регионами, бюджетных прогнозов субъектов Российской Федерации на долгосрочный период и государственных программ субъектов Российской Федерации.

2. Федеральному Собранию Российской Федерации:

• принять меры по разработке и принятию Федерального закона «О приграничных территориях Российской Федерации»;
• обеспечить приоритетное рассмотрение проектов федеральных законов, направленных на развитие системы стратегического планирования;
• активнее использовать право парламентского контроля в рамках реализации Федерального закона «О парламентском контроле» за проведением мероприятий в сфере стратегического планирования для повышения эффективности системы государственного управления, привлечения внимания государственных органов к выявленным недостаткам в целях их устранения, изучения практики применения законодательства и выработки рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации в указанной сфере.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

• обеспечить своевременную разработку, актуализацию и корректировку региональных и муниципальных нормативных актов в рамках реализации норм Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
• принять меры к внедрению современных инструментов стратегического планирования и прогнозирования (программно-целевое планирование, SWOT-анализ, Форсайт-проекты и др.) в практику деятельности региональных и муниципальных органов;
• создать эффективную систему управления в сфере стратегического планирования (создание региональных и муниципальных органов, консультационных, ситуационных центров и агентств стратегического планирования на базе научных учреждений и органов власти на этапе планирования, комиссий и рабочих групп, состоящих из представителей различного уровня власти, на этапе реализации стратегических документов);
• принять меры по стимулированию продвижения стратегических планов и их мероприятий (проведение конкурсов на финансирование проектов, включенных в стратегические планы и т.д.);
• принять меры по активизации деятельности муниципальных образований в сфере стратегического планирования, оказать методическую, организационную и финансовую помощь органам местного самоуправления по разработке ими концепций и программ развития муниципальных образований (подготовка информационных материалов о методах стратегического планирования, обучение специалистов местных администрации по территориальному стратегическому планированию, проектному менеджменту и т.д.);
• создать информационно-аналитическую базу и систему мониторинга для решения задач разработки прогнозов социально-экономического развития, прогнозирования кризисных ситуаций, оценки потенциала и определения приоритетных целей и направлений развития, анализа эффективности и результативности реализации стратегических планов и задач;
• использовать инструменты межрегионального и межмуниципального сотрудничества для целей стратегического планирования (принятие совместных программ и проектов развития, обмен информацией и опытом стратегического планирования, формирование общих банков статистических данных и т.д.);
• шире привлекать к работе по стратегическому планированию представителей общественности и бизнес-сообщества.

4. Научным, общественным и коммерческим организациям:

• активнее участвовать в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления по разработке и реализации документов стратегического планирования;
• исследовательским организациям (Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, Совет по изучению производительных сил, ЗАО МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и другие) включить в приоритетные направления своей научно-исследовательской деятельности вопросы стратегического планирования.

Первоисточник